南北战争是美国宪政史的一道分水岭，是阿克曼意义上的有别于常规政治过程的宪法时刻。

前一种观点的支持者主要是专家，实际上是将转基因食品的风险看作一种客观意义上的风险，而后一种观点的支持者则主要是公众和社会组织，他们则是将转基因食品的风险看作一种主观意义上的风险。[51] KA Leggio, Limitations on the Consumer's Right to Know: Settling the Debate over Labeling of Genetically Modified Foods in the United States, San Diego Law Review, Vol. 38, No.3, 2001, p.918. [52] 参见付文佚：《转基因食品标识的比较法研究》，云南人民出版社2011年版，第222页。

为了最大限度查明事实，应该对这一阶段的行政裁量施加明确的规则或基准限制。公共利益之所以可以成为风险管理的规范要件，原因在于行政机关对于转基因食品风险规制的首要目的和任务是保护公民生命健康，但是与确定不安全的食品相比，行政机关健康保护的任务并不紧迫，这使得行政机关可以将健康保护的任务与其他需要实现的与转基因食品相关的公共利益进行比较和衡量。之所以如此，主要是因为在专家遴选、信息公开等方面，组成风险评估专家委员会的行政机关享有较大的裁量权。[39] 参见前注【28】，戚建刚、易君文，第155页。例如，我国《食品安全法》第六十九条规定，生产经营转基因食品应当按照规定显著标示。

公开评估信息有利于提高公众对风险的认知和理解，加强公众对风险评估结果的信任。风险的复杂性和利益的多样性意味着行政机关在一种动态情境中行动，其中的价值、利益和风险处在不确定的变动之中。那么，能否将通过立法规划和年度立法计划归为其他的重要日常工作呢？恐怕也不能，因为其他的事项在重要性方面肯定比不上前三项日常工作，而立法规划和年度立法计划实际是立法的总开关，对是不是要立一部法律、何时审议通过一部法律，甚至由谁起草和提出法律案等事项，都要进行统筹安排，这是比全国人大组织法规定的上述重要日常工作还重要的工作。

（二）   如何准确理解人大主导立法的法律定位 人大主导立法是统揽性和纲举目张式的提法。对这些问题，前述2011年李建国副委员长的表述，是立法涉及诸多方面的利益关系，涉及多个部门的工作和体制机制。充分发挥代表作用，以及专家学者在法律起草中的作用等。关键词:  人大主导 部门利益 委员长会议 专门委员会 法律起草 党的十八届四中全会提出，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法中的主导作用。

如前所述，从已有的官方文件和人大常委会领导人、工作机构负责人讲话来看，人大主导立法的提法存在针对性不强的情况，或者存在即使有所针对又会面临争议甚至带来其他负面影响的情况。这两部法律都是全国人大会议通过的，如何看待其中相关规定的关系呢？笔者建议权威部门予以研究回答。

就人大而言，党提出了改革主张，对于这种主张能不能上升为法律，在多大程度上以及什么时候上升为法律，人大的职权是，依照法定程序开展广泛的调查研究，最大限度地集中民意民智，并在这个基础上进行审议，提出各种意见，包括赞成的意见，修改的意见，也包括不赞成甚至反对的意见，最终在少数服从多数的基础上形成人大的主导性意见。其二，专门委员会和常委会工作机构所做的具体立法工作，包括起草的法律草案和提出的立法意见等，在立法过程中本身还要接受常委会的审议、辨别和取舍，未必就会被人大及其常委会会议所接受，所以，在表决之前它们所发挥的作用无论多大，恐怕都不能说是人大及其常委会的主导作用。为体现全国人大代表在立法中的主体地位，2015年我国《立法法》修改时增加了有关规定。其四，有的地方建立立法联席会议制度，对立法工作实施全程领跑。

第二个层次是，属于立法体制中的重要内容。[2]参见李建国：《加强和改进地方立法工作 不断完善中国特色社会主义法律体系》，《中国人大》2011年第22期。所以，作为合议机关的人大或人大常委会能不能在立法活动中扮演总导演的角色，或者干脆在很大程度上扮演一个自编、自导、自演的角色，恐怕是值得商榷的。然而，2015年修改的我国《立法法》，实际将代表放在一个被动的位置，一个仅限于向常委会、专门委员会和常委会工作机构提出意见的位置，很难说是在独立地主导立法。

如果这样，很大程度上的集权和效率，必将成为人大在立法中的重要特征。比如，坚持党对立法工作的领导，发挥人大在立法中的主导作用，发挥人大的决定性作用，发挥代表和常委会委员的主体作用，发挥政府在立法中的重要作用，发挥政府在立法中的基础作用等等，不一而足。

专门委员会和常委会工作机构是人大及其常委会的工作机构，它们与国务院的部门不同，部门是国务院的组成部分，部门依法行使职权就是国务院在行使职权，但专门委员会不是人大的组成部分，常委会工作机构也不是常委会的组成部分，它们只是人大及其常委会的参谋助手，为人大及其常委会行使职权提供工作服务，它们行使职权不等于人大及其常委会行使职权，除非获得专门的授权。第三，上述六份材料有几份材料表述人大主导的逻辑层次不甚清晰，按理应当是先对人大主导做总的表述，紧接着表述具体的主导环节、主导主体、主导事项和主导程序，那样才条理清楚、层次分明，但这些逻辑特点在上述材料中不甚明显。

比如，为什么说越是坚持党的领导，就越能发挥人大的主导作用？又比如，重大立法问题由党委乃至由党中央决定，与十八届四中全会同时提出的党要善于通过法定程序将自己的主张上升为国家意志是什么关系？再比如，将党的领导贯彻于立法全过程，与人大依照法定程序审议通过法律法规，是什么关系？建议有关方面对人大主导立法与党领导立法的关系，在理论上进行系统的有说服力的阐述，对党委领导与人大主导的原则、事项、程序，特别是遇到冲突时的解决办法，做出清晰的、可操作的规范，以消除认识偏差，在党的领导下把人大主导立法落到实处。作为动词的主导，是指决定并引导事物向某方面发展，而作为名词的主导，是指起主导作用的事物。按这种观点，人大的任务就是把党的主张及时地、不折不扣地上升为国家法律，并把这种做法叫做贯彻落实党中央的重大决策部署，或者叫确保将党的主张上升为国家法律。这种认识在政治站位上无疑是正确必要的，但处理不好又容易自觉或不自觉地把人大当成党的下级机关和执行机关，不符合党的十八届四中全会精神，不利于党对改革事业实行正确的领导。实践中，为突出人大主导，有的地方人大的专门委员会，对由政府部门起草更为合适的本区域综合性、全局性、基础性的法规草案，主动牵头组织起草，数易其稿，但草案在征求意见和常委会审议的过程中，因饱受非议而迟迟不能出台，最后非但未能起到主导作用，反倒影响了专门委员会的权威。据此，统筹安排的主体是常委会。

该决定接着所用来表述具体主导主体的语汇又包括全国大的专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会、常委会委员，甚至延伸到立法专家顾问。其二，一些部门对不该立法的事项却想立法，滥用立法资源，因而需要人大主导，及时制止随意立法的现象。

为克服这些问题，需要发挥人大主导作用，其中仍然有一些问题需要研究。与行政机关不同，作为审判机关的法院就不能实现院长、庭长或者审判委员会等主体的主导，因为案件的审理应当把公正而非效率放在第一位，而公正的结论既不是在审理之前就能得出的，也不是靠院长、庭长、审判委员会集中行使权力就可以得出的，只有经过法定的庭审程序才能查清事实，并在此基础上适用法律，得出裁判结论。

这是否符合我国人民代表大会制度的基本特点、本来之义以及立法工作的基本规律，恐怕就值得讨论。笔者的判断是，恐怕不能这样认为。

其一，在事物发展的结果出来之前，主导者对结果已经有了结论性的认知。第二、   从立法的环节上看，人大的主导已是全过程主导，一部法律从规划立项到起草再到审议，几乎都由人大主导。这些提法本身含义很难说有清晰的界限，看上去、听上去都很重要、很关键，在不同的环境中又被不断变化使用，不要说社会公众和各级人大及其常委会组成人员，即使是长期从事立法理论研究和实际工作的专业人士，恐怕也未必能把这些说法的区别搞清楚。然而，在实践中，常委会似乎从来没有对某一立法规划和年度立法计划如何落实作出过具体决议决定，如要求某一主体何时提出某一法律案，或者某个法律必须在哪个时间段内审议通过。

以下就是几份来自立法机关领导的讲话文件的表述。这就把党的十八届四中全会决定的内容法律化了。

当前，过于热衷以立法方式推动改革的冲动和苗头已经显露出来，在这种背景下，强调人大这种把关式的主导，具有特别重要的意义。[12]参见陈甦：《人大充分发挥立法主导作用的生动典范》，《中国人大》2016年第14期。

总之，无论我国《立法法》如何规定，由委员长会议通过立法规划和年度立法计划（哪怕这个规划和计划也在常委会会议上审议一下），都存在不少障碍。建议有关方面对这类问题予以重视。

[4]参见《全国人大常委会2016年工作要点》，《中国人大》2016年第9期。由于提出法律的议案是主导立法的重要环节，相比之下似乎可以发现，通过提出议案主导立法的更应当是人大及其常委会的组成人员，而不是专门委员会，但实践中的情况似乎正好相反，建议有关方面对专门委员会在立法中的职责做进一步研究。（五）   为防止地方保护主义，需要人大主导 习近平总书记在对党的十八届四中全会决定所做的说明中提出，一些地方利用法规实行地方保护主义，因此，为明确立法权力边界，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化，全会决定采取的一个重要措施就是，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。在这三个程序中，提出议案的主体众多，人大及其常委会的组成人员又分散于各个方面，人民代表的观点意见在审议过程中可能各不相同，即使到了表决阶段，很多时候也各不相同，那么，在如此复杂的情况下，由个体代表组成的人大及其常委会，又如何预知立法结果并从一开始就对立法活动进行主导呢？ 第二，按照人民代表大会制度的基本要求，人民代表大会是一个合议机关，它的常务委员会也是合议机关，两者行使职权的共同特点是，集体有权，个人无权，即集体行使职权，一人一票，委员长或者人大常委会主任也只有一票表决权。

当然，如果获得人大及其常委会的授权，专门委员会和常委会工作机构在立法工作中可以代表人大及其常委会发挥授权范围内的主导作用。其五，在很多情况下，主导的主体只能是个人或者有限的少数人，因为通常只有个人才能独立思考问题，形成预先结论，引导其他主体向其引导的方向靠拢，以保证主导作用的实现。

第四，建议对人大主导立法要解决什么问题、能够解决什么问题以及可能带来的负面影响，进行深入研究。这比上述张德江委员长所说关键环节的面还要宽，可以说是要主导立法的全过程了。

代表中的常委会委员通过提出法律案主导立法，是宪法赋予的重要职权，专门委员会和常委会工作机构在立法中适当转变工作理念和服务重心，将协助代表委员起草法律案作为重要职责，起草后再由代表委员在代表大会和常委会会议上提出法律案，很可能是创新人大主导立法工作体制机制的新抓手和新亮点，也有利于专门委员会和常委会工作机构依照宪法法律的规定进行自我定位. 四、小结与建议 从上面的分析可以看出，人大主导立法是一个新提法，对促进民主立法具有重要意义。把审议民主和表决民主发挥好了，人大的主导作用就实现了。

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